浅谈养老服务设施用地新政

注：2026年1月27日的养老服务设施用地新政已经发布，引起了一些关注和讨论，笔者就个人的一些体会和观点如下，仅供探讨。（不代表笔者所在机构观点）

关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施

为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》，切实强化养老服务设施规划用地保障，以“降低用地成本、盘活存量空间”为核心，破解发展瓶颈，促进养老服务业高质量发展，制定以下措施。

一、强化规划引领，保障养老用地空间需求

（一）地方自然资源主管部门要支持配合同级民政部门，依据国土空间总体规划编制养老服务设施布局专项规划，核心内容按法定程序衔接纳入国土空间详细规划、汇入同级国土空间规划“一张图”，避免重复规划、资源浪费。

（二）以社区生活圈为单元，结合《社区生活圈规划技术指南》，明确养老服务设施空间布局。鼓励“住宅+养老”“商服+养老”“医疗+养老”土地混合开发和空间复合利用，允许非独立占地养老服务设施与其他建筑兼容建设，减少单独占地成本。新建城区、居住（小）区、新建住宅项目要按照规划标准要求同步配套养老服务设施。对新建项目涉及规划配套养老服务设施的，市、县自然资源主管部门审查项目规划设计方案时应当商同级民政部门同意。

解读：1）空间的复合利用，更有利于不同空间业态有协同或者互补的，若关联性不强，反而会增加经营成本。比如过往在住宅区域配套的社区养老空间，往往是没有规模经济的，最终该部分空间的成本只能摊到住宅部分。同时，不同业态在建筑规范上的要求差异较大，作为养老机构而言，其要求又较为苛刻，会有增加成本可能；

2）新建住宅项目必须配套养老服务设施，目前没有明确配套设施的规模大小。需要考虑设施的未来需求及处置的可能性，否则最终成本还是摊到住宅业主身上；

（三）对老龄化程度高于全国平均值的地区，可结合实际适当提高养老服务设施用地比例或增加养老服务设施空间安排，优化规划标准，优先利用存量空间布局养老项目。

解读：有利于如上海等城市，增加用地/设施/床位指标；（但问题是即使上海，养老床位的出租率是否很高？如果不解决背后的问题，增加供给未必是好事）

二、创新供地方式，降低养老服务用地成本

（四）将养老服务设施、失能失智老年人照护和医养结合相关服务设施及重大银发经济项目用地，纳入土地利用年度计划优先保障。兜底保障型、普惠支持型等非营利性养老机构用地应保尽保,依法可采取划拨方式供应。

解读：1）有利于上述类型项目的新供应；2）对于兜底保障和普惠支持型的非营利性用地的鼓励本身不是坏事，但需要在供给总量中有一定的比例限制，同时需要特别注意的是各地应给出如普惠支持型的严格定义，以区分通过出让形式获取项目的市场化机构。目前在市场中，政府/国企举办的普惠型机构与市场化的中端及中端以上的越来越模糊了，可以考虑在多人间占比，或床均面积，以及单方投入上做一些限定和区分，以避免挤出效应。 

（五）对单独成宗的营利性养老服务设施用地，全面推行长期租赁、先租后让、弹性年期出让等灵活供地方式，土地使用者可按需选择供地类型。以出让方式取得建设用地使用权的，土地出让金可在2年内缴清，其中第1年缴纳的土地价款不低于应缴土地出让金的50%。

解读：1）灵活的用地方式，有利于促进供给，但需解决相应的权属和法律问题；对于市场化机构，权属和经营的确定性（若在租赁土地到期后，建筑的归属？），资产的金融属性的保持（如在租赁土地上是否可以申请开发贷款？）；2）土地款的分期付款是实质的利好；

（六）支持地方结合养老项目类型，在不低于协议出让最低价的前提下，合理确定经营性养老服务设施用地出让底价。以租赁方式供应的社会福利用地，由当地人民政府制定最低租金标准和最低出租年限，并在合同中明确租金调整周期与缴纳方式。

（七）在保障市场公平前提下，养老服务设施用地（不含兼容商品住宅的）可带机构类型、运营方式、床位数量、服务质量、安全要求等准入条件出让（租赁）。银发经济产业项目用地可带产业准入条件供地，确保用地与产业发展相匹配。

解读：建议针对兜底保障或者普惠型项目可带具体上述出让条件，对于市场化项目应减少硬性条件，以便投资人提供多样化的产品给客户；

三、激活存量资源，释放低成本养老空间

（八）在符合安全、健康、环保要求的前提下，鼓励利用闲置商业、办公、工业、仓储存量房屋，闲置学校、社区用房、培训疗养机构场地，以及老旧小区及周边边角地、夹心地、插花地等零星用地改造或增设养老服务设施、医养结合相关服务设施，提供助餐、助浴、助医等服务，五年内可继续按土地原用途和权利类型使用，无需办理土地用途变更，不增收土地价款。

解读：1）利好将低效物业更好的利用；2）但市场化机构对于权属和经营的确定性要求也非常高，五年内土地类型无需改变，但五年后是否有很多不确定性，如是否可转用途及相应的土地价款？ 3）旧物业改造的成本其实不低，且空间效率很多时候不高。是否应考虑降低一些养老设计的规范要求（目前被认为要求高于其他国家）。甚至对于一些有条件的项目，是否可以考虑旧楼推倒重建的可能性。

（九）地方自然资源主管部门可依据《社区生活圈规划技术指南》及适老化要求，针对利用存量土地和建筑物发展养老服务的，按照《城市存量空间盘活优化规划指南》提请同级人民政府制定简化审批程序的规定，对详细规划进行优化调整，明确调整条件、时限和材料清单，让存量空间“快调整、早使用”。

（十） 建成的养老服务设施由兜底保障型、普惠支持型等非营利性养老机构使用的，在不侵害公共利益的前提下，可依法依规调整容积率、建筑高度。符合《划拨用地目录》的，原划拨土地继续划拨使用，原有偿使用土地不增收因规划调整产生的土地价款。

解读：如二（四），需要界定普惠与市场化机构的边界。 

四、盘活农村存量，降低农村养老用地门槛

（十一）村级邻里互助点、农村幸福院等农村养老设施及村卫生室等医养结合相关服务设施，优先利用农村闲置集体建设用地建设，统筹纳入村庄规划或乡镇级国土空间规划，明确用地安排，避免占用耕地。

（十二） 鼓励农村集体经济组织使用闲置集体建设用地自办养老设施，或通过土地使用权入股、联营等方式与其他主体合作举办，土地所有权性质不改变。符合条件的集体经营性建设用地，可按国家入市改革要求，通过合理确定底价出让、长期出租等方式用于养老服务设施和医养结合相关服务设施建设。

解读：利好城乡结合地区的边际供应，但集体用地的金融属性较弱。 

五、创新组合供应，适配康养新业态

（十三）针对温泉康养、森林康养、旅居康养等新业态，鼓励地方探索“跨资源门类、跨权利类型”的自然资源资产组合供应方式，统筹配置存量土地、林草、水域等要素，提升配置效率，降低交易成本，精准匹配新业态空间需求，推动养老与文旅、健康产业融合，实现“存量要素组合用、综合效益最大化”。

六、优化登记服务，降低盘活融资成本

（十四）对年代久远、权属材料不全的养老服务设施、拟开展养老服务的医疗卫生机构存量土地房产，地方建立“政府主导、部门联动”机制，梳理历史遗留问题，根据“缺什么补什么、谁审批谁负责”原则，明确责任主体、措施和时限，简化审核流程，加快依法依规办理不动产登记。

解读：有助于解决存量项目的合规性问题，对后续的行业优惠/补贴政策、银行融资、以及证券化都提供了便利；

（十五）营利性养老机构以有偿方式取得的产权明晰的不动产抵押融资时，不动产登记机构高效办理抵押登记，助力养老机构通过存量资产盘活，降低融资成本。

解读：再次明确了上述情况下不动产登记机构可以办理抵押登记，银行贷款的路径是非常清晰的；

七、严格监管保障，确保政策落地见效

（十六）未经法定程序，不得擅自改变规划确定的养老服务设施用地用途。养老服务设施用地纳入国土空间规划“一张图”实施全生命周期监管，确保存量空间资源按约定用于养老服务。

（十七）在国有建设用地使用权出让合同或划拨决定书、集体经营性建设用地使用权出让合同中，明确建设养老设施的规划条件、开发周期，在监管协议中明确交付运营方式，并按照“谁提出、谁履责、谁监管”的要求，由相关部门加强监管。

（十八）各级自然资源、民政、卫生健康主管部门共同推进跨部门养老服务综合监管制度建设。依托国土空间基础信息平台与相关部门建立养老服务设施规划和用地协同监管机制，重点监管存量资源转型、低成本供地等情况，确保降本措施惠及养老项目。

总结

1） 总体上，该新政给予了非常全面而且清晰的供给侧（养老服务设施的空间/场所）的支持政策；

2）但上述政策是以自然资源部为主的，是基于现有的行业框架下的针对性政策措施。如在上述解读中多次提到的普惠与市场化机构的边界，即是事业与产业的边界。本次的新政策，如果没有其他政策来进一步约束的话，可能会造成事业与产业的进一步不平衡。目前全国有500多万张机构养老床位，平均入住率不到50%，需要考虑未来事业与产业的效率问题，以及公平问题；

3）关于存量空间的转变用途，虽然在空间利用的政策阻碍越来越少，但在改造成本端，仍然受困于过于严苛的设计规范要求。期待后续其他部门的政策鼓励；

4）前几日《关于全面启动实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目的通知》在需求端也给予了支持；

5）另外也是前几日的《关于延续实施养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》，是2019年的76号文的延续政策。虽然不够完美，但也给到了后续一些更为明确政策的基础；

无论如何，作为十五五的开年，已经可以明确的感受到了在政策层面对于银发经济中的养老服务是极为重视的，唯有撸起袖子加油干了。